Ketika Pelanggar Pajak Masuk Daftar Hitam

Perlukah Indonesia memiliki instrumen “negative list” perpajakan untuk mencegah pelanggaran berulang dan memperkuat efek jera?

Pernahkah kita bertanya mengapa seseorang dapat kehilangan atau dibatasi aksesnya terhadap layanan tertentu ketika memiliki persoalan hukum atau administrasi?

Dalam sistem hukum Indonesia, pembatasan semacam itu bukanlah sesuatu yang sepenuhnya baru. Dalam bidang keimigrasian, misalnya, terdapat mekanisme pencegahan dan penangkalan berdasarkan ketentuan hukum atau permintaan instansi yang berwenang. Dalam administrasi kependudukan, status data kependudukan juga dapat memengaruhi akses seseorang terhadap berbagai layanan. Demikian dalam layanan publik lainnya, status administratif seseorang dapat menjadi bagian dari mekanisme pengendalian dan perlindungan kepentingan publik.

Pesannya sederhana: negara tidak hanya memberikan hak dan pelayanan, tetapi juga memiliki instrumen untuk memastikan kewajiban hukum dipenuhi.

Lalu muncul pertanyaan: apakah pendekatan berbasis pembatasan dan pengelolaan risiko tersebut dapat dikembangkan dalam penegakan hukum perpajakan?

Bukan untuk menghukum seseorang sebelum terbukti bersalah. Bukan pula untuk membuat “daftar orang jahat”. Yang diperlukan adalah suatu sistem yang mampu mengidentifikasi pihak-pihak yang memiliki risiko integritas perpajakan tinggi, memberikan konsekuensi administratif yang proporsional, dan mencegah pola pelanggaran yang sama berulang melalui badan usaha atau struktur hukum yang berbeda.

Di sinilah gagasan tentang Daftar Risiko Integritas Perpajakan atau tax integrity negative list menemukan relevansinya.

Menarik Benang Merah Law Enforcement dalam Perpajakan

Hukum pidana perpajakan Indonesia mengenal prinsip ultimum remedium: hukum pidana ditempatkan sebagai upaya terakhir dengan tetap mengedepankan pemulihan kerugian pada pendapatan negara.

Namun, ketika telah ditemukan dugaan tindak pidana perpajakan, persoalannya tidak lagi semata-mata mengenai besarnya pajak yang belum dibayar.

Pasal 39 UU KUP antara lain mengatur perbuatan yang dilakukan dengan sengaja, seperti tidak menyampaikan SPT, menyampaikan SPT atau keterangan yang tidak benar atau tidak lengkap, memperlihatkan pembukuan atau dokumen palsu, serta tidak menyetorkan pajak yang telah dipotong atau dipungut, apabila memenuhi unsur tindak pidana sebagaimana ditentukan undang-undang.

Dalam praktik penegakan hukum, pemeriksaan bukti permulaan berfungsi untuk memperoleh bukti permulaan mengenai dugaan terjadinya tindak pidana perpajakan. Apabila dugaan tersebut memenuhi persyaratan, proses dapat berlanjut ke penyidikan.

Di sinilah persoalan menjadi menarik.

Tindak pidana perpajakan yang melibatkan korporasi sering kali tidak berdiri sendiri. Di balik badan usaha terdapat manusia yang mengambil keputusan, mengendalikan transaksi, menikmati manfaat ekonomi, atau memberikan instruksi.

Karena itu, penegakan hukum tidak cukup hanya melihat “badan hukumnya”.

Pertanyaan yang lebih penting adalah:

Siapa yang mengendalikan keputusan? Siapa yang memperoleh manfaat? Siapa yang merancang skema? Dan siapa yang memungkinkan pelanggaran tersebut terjadi?

Pendekatan inilah yang seharusnya menjadi dasar pembicaraan mengenai tax integrity negative list.

Bukan Sekadar “Blacklist”

Istilah blacklist memang terdengar tegas. Namun, untuk kepentingan kebijakan publik, saya lebih memilih konsep Daftar Risiko Integritas Perpajakan. Mengapa?

Karena tidak semua orang yang masuk dalam suatu sistem risiko otomatis dapat diperlakukan sebagai pelaku tindak pidana.

Ada perbedaan mendasar antara:

• pihak yang baru memiliki indikasi risiko;
• pihak yang sedang menjalani proses penegakan hukum;
• pihak yang telah ditetapkan sebagai tersangka sesuai hukum acara;
• dan pihak yang telah terbukti berdasarkan putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap.

Perbedaan status tersebut harus menghasilkan tingkat konsekuensi yang berbeda.

Dengan demikian, daftar risiko bukanlah alat untuk menggantikan pengadilan. Ia merupakan instrumen administratif dan manajemen risiko untuk melindungi kepentingan negara, sepanjang memiliki dasar hukum yang jelas, kriteria objektif, mekanisme keberatan, pembatasan akses terhadap data, serta prosedur pemulihan status.

Siapa yang Perlu Dinilai Risikonya?

Jika gagasan ini dikembangkan, perhatian tidak semestinya berhenti pada wajib pajak badan.

1. Direksi dan Pengurus

Direksi atau pengurus dapat menjadi bagian penting dalam analisis risiko apabila terdapat bukti mengenai keterlibatan mereka dalam pengambilan keputusan yang berkaitan dengan pelanggaran perpajakan.

Namun, tanggung jawab tidak boleh muncul hanya karena seseorang tercatat sebagai direksi.

Harus ada parameter yang menunjukkan keterlibatan, pengendalian, pengetahuan, manfaat, atau peran nyata dalam perbuatan yang dipersoalkan.

Dengan prinsip tersebut, sistem tidak berubah menjadi hukuman kolektif bagi setiap pengurus perusahaan.

2. Pemegang Saham Pengendali dan Beneficial Owner

Persoalan yang lebih kompleks terdapat pada pihak yang berada di belakang struktur formal perusahaan.

Dalam suatu skema tertentu, orang yang tercatat sebagai direktur belum tentu merupakan pihak yang sesungguhnya mengendalikan keputusan ekonomi.

Karena itu, konsep beneficial ownership penting dalam membangun sistem pengawasan berbasis risiko.

Tujuannya bukan untuk menghukum pemilik modal hanya karena kepemilikannya, melainkan untuk mengidentifikasi pihak yang secara nyata memperoleh manfaat atau memiliki kendali terhadap suatu rangkaian transaksi atau entitas usaha.

3. Profesional dan Konsultan Pajak

Konsultan pajak memiliki posisi strategis dalam ekosistem kepatuhan.

Sebagian besar tentu menjalankan profesinya secara profesional dan membantu wajib pajak memenuhi kewajiban perpajakannya.

Namun, apabila seorang profesional secara terbukti terlibat dalam pemalsuan dokumen, rekayasa transaksi fiktif, atau tindakan lain yang melanggar hukum, maka mekanisme penegakan disiplin dan hukum perlu bekerja.

Di sini terdapat ruang untuk memperkuat koordinasi antara penegakan hukum perpajakan dan pengawasan profesi.

Prinsipnya sederhana:

profesi boleh menjadi bagian dari solusi kepatuhan, tetapi tidak boleh berubah menjadi instrumen untuk merancang pelanggaran.

Dari Blacklist Menuju Early Warning System

Jika konsep ini hendak diwujudkan, saya tidak membayangkan sebuah daftar hitam yang kemudian dapat diakses oleh semua orang.

Saya membayangkan sebuah sistem manajemen risiko integritas perpajakan yang terintegrasi secara terbatas dan berbasis kewenangan.

Sistem tersebut dapat memiliki beberapa tingkatan.

Level pertama: Risk Monitoring

Pihak yang menunjukkan indikator risiko tertentu ditempatkan dalam pemantauan. Belum ada pembatasan hak.

Level kedua: Enhanced Compliance Monitoring

Pihak dengan risiko lebih tinggi dapat dikenai pengawasan kepatuhan yang lebih intensif sesuai dasar hukum.

Level ketiga: Administrative Restriction

Apabila telah terdapat dasar hukum yang memadai, dapat diterapkan pembatasan administratif tertentu secara proporsional.

Level keempat: Law Enforcement

Apabila bukti memenuhi persyaratan hukum, perkara dilanjutkan melalui mekanisme penegakan hukum pidana.

Model seperti ini jauh lebih aman daripada konsep blacklist yang bekerja secara otomatis. Sebab, tujuan akhirnya bukan membuat seseorang “tidak bisa hidup”, melainkan membuat risiko pelanggaran semakin mahal dan semakin sulit diulang.

Bagaimana dengan Pasal 8 Ayat (3)?

Di sinilah desain kebijakan harus berhati-hati. UU KUP memberikan ruang bagi wajib pajak untuk melakukan pengungkapan ketidakbenaran perbuatan pada tahap tertentu dalam proses Pemeriksaan Bukti Permulaan. Dalam ketentuan yang berlaku, mekanisme tersebut dapat digunakan sepanjang dimulainya penyidikan belum diberitahukan kepada penuntut umum melalui penyidik Polri, dengan memenuhi persyaratan yang ditentukan.

Artinya, pengungkapan ketidakbenaran bukan celah hukum yang harus ditutup, tetapi justru merupakan bagian dari desain ultimum remedium.

Karena itu, saya tidak menyarankan blacklist otomatis hanya karena wajib pajak tidak memberikan tanggapan atas Surat Panggilan Klarifikasi. Tidak memberikan tanggapan, dengan sendirinya, belum identik dengan terbuktinya tindak pidana.

Menurut saya, gagasan yang lebih kuat adalah menjadikan hasil Pemeriksaan Bukti Permulaan, status proses hukum, kualitas bukti, besarnya risiko terhadap penerimaan negara, pola pengulangan, dan keterlibatan pihak-pihak terkait sebagai parameter dalam menentukan tingkat risiko.

Dengan demikian, hak wajib pajak untuk menggunakan mekanisme Pasal 8 ayat (3) tetap dihormati, sementara negara tetap memiliki instrumen untuk mengelola risiko.

Apakah 20 Hari Kerja Dapat Menjadi Trigger?

Bagaimana jika setelah Pemberitahuan Hasil Pemeriksaan Bukti Permulaan disampaikan, diberikan suatu periode tertentu, misalnya 20 hari kerja untuk memberikan respons atau menggunakan mekanisme hukum yang tersedia?

Namun, 20 hari tersebut sebaiknya bukan otomatis menjadi batas waktu menuju blacklist, ini lebih tepat ditempatkan sebagai titik evaluasi risiko.

Setelah periode tersebut, sistem dapat menentukan apakah:

1. tidak ditemukan bukti yang cukup sehingga risiko dihentikan;
2. wajib pajak menggunakan mekanisme pengungkapan ketidakbenaran sesuai ketentuan;
3. ditemukan bukti yang mengarah pada proses penyidikan;
4. terdapat pihak lain yang berdasarkan bukti memiliki peran dalam peristiwa tersebut; atau
5. diperlukan pengawasan kepatuhan lanjutan.

Pendekatan ini lebih sejalan dengan mekanisme yang saat ini berlaku. Dalam pemeriksaan bukti permulaan, pemberitahuan hasil pemeriksaan memiliki tahapan dan tenggat tersendiri, sementara pengungkapan ketidakbenaran masih dimungkinkan sepanjang persyaratan hukumnya terpenuhi.

Membuat Pelanggaran Tidak Lagi “Murah”

Tujuan penegakan hukum perpajakan bukan sekadar menambah jumlah orang yang dipidana. Tujuan yang lebih fundamental adalah memulihkan kerugian pada pendapatan negara, menjaga kepatuhan, dan menciptakan lingkungan usaha yang adil.

DJP sendiri menjelaskan bahwa prinsip ultimum remedium dalam penegakan hukum pidana perpajakan menempatkan pemulihan kerugian negara sebagai bagian penting dari mekanisme penegakan hukum. Karena itu, deterrent effect tidak harus selalu berarti penjara.

Ada konsekuensi administratif, reputasional, ekonomi, dan pembatasan tertentu yang jika dirancang secara proporsional dan memiliki dasar hukum dapat meningkatkan persepsi risiko. Pesannya kepada pelaku sederhana:

Melanggar hukum pajak bukan sekadar persoalan membayar kekurangan pajak ketika terbukti. Ada risiko terhadap keberlanjutan aktivitas ekonomi apabila pelanggaran dilakukan secara sengaja dan berulang.

Pada saat yang sama, perusahaan yang menjalankan bisnis secara jujur memperoleh manfaat dari sistem yang lebih adil. Mereka tidak lagi berhadapan dengan kompetitor yang memperoleh keuntungan melalui manipulasi kewajiban perpajakan.

Jangan Sampai Blacklist Menjadi Pisau Bermata Dua

Namun, gagasan ini memiliki satu risiko besar. Jika daftar hitam dibangun tanpa due process, ia justru dapat menjadi sumber ketidakadilan baru. Karena itu, sedikitnya terdapat enam prinsip yang harus menjadi fondasi:

Pertama, legalitas.
Harus ada dasar hukum yang jelas mengenai siapa yang dapat masuk daftar, berdasarkan indikator apa, siapa yang menetapkan, dan apa konsekuensinya.

Kedua, proporsionalitas.
Tidak setiap pelanggaran menghasilkan konsekuensi yang sama.

Ketiga, due process.
Pihak yang terdampak harus memiliki hak untuk mengetahui statusnya, memberikan penjelasan, dan mengajukan keberatan sesuai mekanisme yang ditentukan.

Keempat, pemisahan status.
Dugaan, proses penyidikan, tersangka, dan terpidana tidak boleh dicampur menjadi satu kategori.

Kelima, perlindungan data.
Daftar risiko perpajakan tidak semestinya menjadi daftar publik yang dapat digunakan untuk mempermalukan seseorang.

Keenam, mekanisme pemulihan status.
Apabila perkara selesai, kewajiban dipenuhi, atau seseorang dinyatakan tidak terbukti, statusnya harus dapat dipulihkan secara jelas.

Dengan enam prinsip tersebut, daftar risiko dapat menjadi instrumen penegakan hukum bukan alat penghukuman sosial.

Dari Blacklist Menuju Integritas Pajak

Indonesia sebenarnya tidak kekurangan instrumen penegakan hukum. Tantangannya adalah bagaimana berbagai instrumen tersebut dapat dirancang menjadi sebuah ekosistem yang mampu mendeteksi, mencegah, menindak, dan memulihkan.

Karena itu, mungkin sudah saatnya kita menggeser perdebatan. Bukan lagi semata-mata “Kapan pelanggar pajak masuk daftar hitam?” Tetapi “Bagaimana negara membangun sistem Daftar Risiko Integritas Perpajakan yang efektif, adil, terukur, dan tetap menghormati hak wajib pajak?”

Di sinilah blacklist tidak lagi dipahami sebagai daftar penghukuman.

Ia dapat menjadi bagian dari risk-based tax enforcement sebuah mekanisme untuk memastikan bahwa pihak yang memiliki risiko integritas perpajakan tinggi mendapatkan perhatian dan pengawasan yang sepadan, sementara wajib pajak yang patuh tetap memperoleh kepastian dan perlindungan.

Sebagai mantan pegawai pajak, saya melihat persoalan ini bukan semata-mata dari sudut penerimaan negara. Ada persoalan yang lebih besar yaitu  kepercayaan.

Masyarakat akan lebih mudah menerima kewajiban pajak apabila melihat bahwa hukum bekerja secara konsisten tegas terhadap pelanggaran, tetapi tetap adil terhadap mereka yang menjalankan kewajibannya.

Maka pertanyaan terakhirnya bukan lagi apakah Indonesia membutuhkan “daftar hitam”, tetapi:

Beranikah kita membangun sistem penegakan hukum perpajakan yang mampu mengejar bukan hanya badan usaha yang menjadi kendaraan pelanggaran, tetapi juga mengidentifikasi pihak yang sesungguhnya mengendalikan, merancang, dan menikmati manfaatnya tanpa mengorbankan prinsip keadilan dan kepastian hukum?

"Bagaimana menurut Anda? Apakah konsep negative list ini sudah mendesak untuk diterapkan di Indonesia?"

Tulisan ini merupakan pandangan pribadi penulis dan tidak merepresentasikan kebijakan atau pandangan institusi tempat penulis pernah bekerja.